Leyes para las energías renovables en América Latina y el Caribe


Por
Conrado Moreno Figueredo*

Pertinencia de los marcos regulatorios para el impulso
de las fuentes renovables de energía

 

Ya muchos coinciden en señalar que hace falta una legislación que apoye política y financieramente las fuentes renovables de energía, pues de otra forma seguirán en desventaja y en condiciones de inferioridad por efecto de las distorsiones en el mercado del petróleo y la electricidad en el ámbito mundial. Esto se ha producido debido a los muchos años de apoyo económico y financiero a las tecnologías energéticas convencionales, de ahí que el fomento de las energías renovables necesite de grandes soportes políticos y económicos, mediante leyes que incentiven y fijen tarifas durante plazos de tiempo considerables, de no menos de veinte años. Ello ha sido corroborado en la práctica, ya que aquellos países donde tempranamente se legisló sobre este asunto, son los que en estos momentos muestran un mayor desarrollo en el uso de las energías renovables.

Es necesario apuntar que las fuentes convencionales de energía reciben entre 250 000 y 300 000 millones de dólares en subsidios anualmente a nivel mundial, lo que ha provocado una gran distorsión del mercado, ya que estos subsidios reducen de forma no natural el precio de la energía y ubican a las fuentes renovables en desventaja en ese mercado, a la vez que ayudan a mantener favorablemente a los combustibles y las tecnologías que no son sustentables, desde los puntos de vista económico, medioambiental y social. Los que generan con estas fuentes convencionales contaminan gratuitamente. Si se eliminaran los subsidios, se terminaría esta desigualdad. Las fuentes renovables de energía no necesitarían de dichas leyes si esos mercados no estuvieran tan distorsionados y desviados de la realidad.

De aquí que la línea fundamental sería la eliminación de esos subsidios directos e indirectos a los combustibles fósiles y a la energía nuclear, para de esa forma transitar hacia condiciones de igualdad con todas las tecnologías energéticas.
Esta idea ha quedado plasmada por Greenpeace al plantear que se lleven a la práctica las acciones siguientes:

• Retirar progresivamente todos los subsidios a los combustibles fósiles y a la energía nuclear, e interiorizar los costos externos.
• Establecer objetivos de cumplimiento obligatorio para las fuentes renovables de energía.
• Proveer de beneficios definidos y estables a los inversionistas.
• Dar acceso a la red, garantizado y prioritario, para los generadores de energía que usen fuentes renovables.
• Elaborar una normativa estricta de eficiencia para el consumo energético de todos los equipos electrodomésticos, edificios y vehículos.
• Crear estrategias de transporte sustentable, a fin de reducir el uso del automóvil individual, promover el transporte colectivo y la movilidad no motorizada.

La situación actual no es totalmente satisfactoria en este sentido si se consideran los apoyos políticos. El desarrollo de las energías renovables se mueve inestablemente como resultado de marcos regulatorios y políticas de apoyo insuficientes. No obstante, la gran cantidad de decisores políticos que declaran su apoyo al incremento del uso de las fuentes renovables de energía, la realidad indica que estas declaraciones no en todos los casos se convierten en decisiones políticas.

Los países europeos marchan al frente en cuanto a legislaciones favorables a las energías renovables. En los EE.UU. esto ha sido inconsistente a lo largo de muchos años. En muchos países en desarrollo existe aún una enorme disparidad política y no reina estabilidad y confiabilidad en las legislaciones, combinado esto con la carencia de recursos financieros.

A ello se agrega que el hecho de que distintos foros y conferencias internacionales no han traído resultados bien definidos en cuanto a los marcos regulatorios internacionales para las fuentes renovables de energía, y más aún no ha quedado establecida una legislación internacional al respecto.

América Latina no se ubica entre las regiones donde las legislaciones de apoyo a las energías renovables representan una prioridad; no obstante, ya varios países han comprendido la importancia de estas acciones, e incorporado en sus leyes regulaciones dirigidas a incentivar las fuentes renovables de energía, que han influido en los resultados en cuanto a la introducción de las energías renovables en esos territorios.

A continuación se muestra una perspectiva general de algunos marcos políticos nacionales actuales en América Latina, que han contribuido a superar barreras para impulsar el enorme potencial de las fuentes renovables de energía. Estas informaciones han sido tomadas de diferentes fuentes, entre las que se encuentran: el Anuario de la Asociación Mundial de Energía Eólica 2011/2012, Wind Energy International 2011/2012, el Anuario 2009 de la Asociación Latinoamericana de Energía Eólica (LAWEA), y otras publicaciones.

  Argentina

La intención de alcanzar hasta 8% la participación de las fuentes renovables de energía en el 2016, se declara en la Ley Nacional No. 26.190, en la cual la generación de electricidad a partir de energía eólica, solar, geotérmica, las olas, la biomasa, el biogás y las pequeñas centrales hidroeléctricas, se establece como de interés nacional.

La ley es del 2009 y estipula incentivos en dependencia del tipo de fuente renovable de energía. Algunos artículos interesantes de esta Ley son:

Artículo 2: «establece como objetivo del presente régimen lograr una contribución de las fuentes de energía renovables hasta alcanzar el OCHO POR CIENTO (8%) del consumo de energía eléctrica nacional, en el plazo de DIEZ (10) años a partir de la puesta en vigencia del presente régimen».

Artículo 4: Define: «Fuentes de Energía Renovables: son las fuentes de energía renovables no fósiles: energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de de puración y biogás, con excepción de los usos previstos en la Ley 26.093».

Artículo 12: «Da especial prioridad, a todos aquellos emprendimientos que favorezcan, cualitativa y cuantitativamente, la creación de empleo y a los que se integren en su totalidad con bienes de capital de origen nacional. Autorizará la integración con bienes de capital de origen extranjero, cuando se acredite fehacientemente, que no existe oferta tecnológica competitiva a nivel local».

Artículo 14: «I. Remunerar en hasta (0,015 $/kWh) efectivamente generados por sistemas eólicos instalados y a instalarse, que vuelquen su energía en los mercados mayoristas o estén destinados a la prestación de servicios públicos».

 
 

Esta Ley tomó forma de reglamento a través del decreto Ley 562/2009, que se concretó con el programa GENREN, en el cual se declara la licitación de la generación de electricidad con fuentes renovables de energía. Se licitaron 1 000 MW con FRE, la mitad con energía eólica.

En distintas provincias también existen leyes específicas, como en Chubut, Buenos Aires y Santa Cruz, con subsidios complementarios además de otros beneficios.

  Brasil

En Brasil, más de 70% de la electricidad es generada con fuentes renovables de energía: hidráulica, biomasa (a partir del bagazo de la caña de azúcar) y, más recientemente, el viento. El programa se ha enfocado mediante el Programa PROINFA y de las Subastas de Energía Eléctrica.

Programa PROINFA: El Programa de Incentivo a las Fuentes de Energías Alternativas, fue creado en 2002, estableciendo incentivos para desarrollar las fuentes renovables de energía y aumentar la participación de la energía de la biomasa, las pequeñas centrales hidroeléctricas y de la energía eólica en la matriz de la energía eléctrica nacional. A partir de este programa, fueron contratados 144 proyectos con una capacidad total de 3 300 MW, que se pretendía entraran en operación antes del 31 de diciembre de 2006. Por diversos problemas no fue posible alcanzar la meta esperada, por lo que la fecha para su finalización fue aplazada hasta finales de 2008. Actualmente está en operación cerca de 50% de la potencia original contratada.

Subastas de energía eléctrica: La subasta es uno de los mecanismos de apoyo a las energías renovables, y éste se ha empleado en Brasil. La primera subasta se llevó a cabo en diciembre de 2009, llegándose a concretar 71 proyectos de parques eólicos, para un total de 1 806 MW que se pondrán en marcha en el 2012. Por los precios alcanzados en esta subasta (88,6 EUR/MWh), la energía eólica se convirtió en la mejor alternativa a largo plazo. La segunda subasta fue en agosto de 2010, llegándose a contratar 70 proyectos de parques eólicos. Estos proyectos alcanzan 2 048 MW, a ponerse en operación en el 2013.


  Chile

Chile poseía una Ley Eléctrica desde el 2004. A esta Ley se le han ido adicionando enmiendas dirigidas a incluir incentivos que impulsen la introducción en el mercado de proyectos con fuentes renovables de energía. En estos proyectos se contempla la introducción de la energía eólica, la geotérmica, la biomasa y las pequeñas hidroeléctricas de hasta 40 MW.

La Ley Corta I y la Ley Corta II fueron promulgadas en el 2004. Estas leyes pretenden eliminar las barreras que limitan la introducción de las fuentes renovables de energía, y favorecieron a los pequeños proyectos de FRE de hasta 9 MW. Se les liberó de pagos por transmisión en las líneas eléctricas de propiedad nacional. Se introdujeron artículos para proyectos de hasta 20 MW.

En el 2008 se promulgó la nueva Ley de Energías Renovables No Convencionales, ERNC (No. 20.257), la que obliga a las generadoras de más de 200 MW de capacidad a cumplir que al final de cada año un porcentaje de la electricidad vendida haya sido generado mediante ERNC. El porcentaje establecido es de 5% desde el 2010 hasta el 2014, y desde el 2015 el porcentaje se incrementará 0,5% anualmente, hasta alcanzar 10% en el 2024. Cuando una generadora no alcanza su cuota, debe pagar una multa que actualmente equivale a 27 USD por cada MWh de déficit.


  Colombia

En Colombia no existen leyes que incentiven la introducción de grandes plantas movidas con fuentes renovables de energía. Las leyes regulan la realización de estudios y las licencias ambientales. La introducción de sistemas de energías renovables se limita a plantas de hasta 20 MW, más concretamente para parques eólicos.

Existen leyes específicas dirigidas a incentivar el uso de las fuentes de energías renovables.

1. La Ley 697 de 2001, que declara el uso racional y eficiente de la energía y el interés en la promoción de fuentes no convencionales.
2. El Decreto No 3783, del 19 de diciembre de 2003, establece mecanismos y estímulos para la investigación y el financiamiento de fuentes renovables y alternativas de energía.
3. La Reforma Fiscal de noviembre de 2002, establece exenciones fiscales durante quince años para proyectos desarrollados bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).
Hoy, diferentes instituciones y entidades trabajan en elaborar leyes y normativas que permitan la introducción de grandes parques eólicos en el mercado energético colombiano.


  Costa Rica

Actualmente, el marco jurídico y regulatorio de Costa Rica no está totalmente conformado para facilitar la promoción de las energías renovables en el país. Desde 1994, la Ley 7447 incluía una exención fiscal para los sistemas de energía renovable (producidos internamente o importados), pero la Ley 8114 retiró
esta exención en el 2001.

Con una nueva Ley General de la Energía (LGE) se pretende incrementar el uso de las fuentes renovables de energía. La ley ya se presentó en el Congreso de Costa Rica, aunque se estima como probable que su discusión no concluya en el actual período legislativo.

La política energética contenida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), Capítulo 4, «Eje de Política Ambiental, Energética y de Telecomunicaciones», en su Sección 3, dice textualmente: «Mejorar tecnológicamente y restablecer los niveles de confiabilidad, calidad y seguridad en el suministro de energía, reduciendo el uso de hidrocarburos en la producción de energía eléctrica, y sentando las bases para ser, en el 2021, el primer país del mundo que produzca 100% de la electricidad que consume a partir de fuentes renovables de energía» (Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregón, 2006-2010. Ministerio de Planificación, 2007). Adicionalmente, en el PND se propone modificar las leyes de la industria eléctrica, para que, entre otras reformas, se facilite la participación de inversionistas privados en el sector de la generación eléctrica.


  Ecuador

En el 2007 se promulgó la Ley de Régimen del Sector Eléctrico (LRSE), sus reglamentos y normas, que tienen como objetivo fundamental establecer directrices para la promoción y desarrollo eficiente y sostenible de la electrificación en el Ecuador.

Esta consta en el Decreto Ejecutivo No. 883, del 28 de noviembre de 2005, que declara como Política de Estado la prioridad para proyectos de generación y autogeneración de energía eléctrica, con gas y fuentes no convencionales.

El Artículo 64 de la Ley de Régimen del Sector Eléctrico (LRSE), establece que el CONELEC dictará las normas aplicables para el despacho de la electricidad producida con energías no convencionales, tendiendo a su aprovechamiento y prioridad.

El Plan Nacional de Desarrollo para el período 2007-2010, en la política 11.15, propone desarrollar el sistema eléctrico sostenible, sustentado en el aprovechamiento de los recursos renovables de energía, que garantice un suministro económico, confiable y de calidad.


  El Salvador

En noviembre de 2007, en El Salvador se aprobó la Ley de Incentivos Fiscales para el Fomento de las Energías Renovables, en la que aparecen incentivos al empleo de estas fuentes, como la exención de impuestos durante diez años para proyectos menores de 10 MW de capacidad de generación.

Un nuevo Sistema de Fomento de las Energías Renovables (SIFER) contempla la creación de un Fondo Rotativo de Fomento de las Energías Renovables (FOFER), que otorgaría créditos blandos, garantías y asistencia para la financiación de estudios de factibilidad de nuevos proyectos.


  México

En noviembre de 2008, se promulgó la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, la cual crea las condiciones para que la generación de electricidad con energías renovables, y en particular la eólica, juegue un papel importante en la matriz energética nacional.

Esta Ley le otorga potestades a la Secretaría de Energía para que establezca y desarrolle un Programa Especial para el Aprovechamiento de las Fuentes Renovables de Energía. En este programa se declararán los porcentajes mínimos, tanto en capacidad de potencia instalada, como en energía producida para cada una de las tecnologías consideradas. En el programa quedarán claros las formas y métodos para lograr el cumplimiento de los objetivos que se planteen. La Ley incluye una serie de lineamientos que serán clave para que el desarrollo de la energía eólica en México alcance una penetración importante en el suministro de electricidad en el ámbito nacional.


  Nicaragua

A partir de la Ley 532 (2005), el desarrollo de la energía eólica en Nicaragua se ha visto impulsado por los beneficios y exoneraciones fiscales que se les aplica a dichos proyectos. Se libera del impuesto sobre la renta por un período de hasta siete años, y exige que los proyectos nuevos hayan realizado estudios dinámicos que demuestren que no causan inestabilidad a la red.

También existen leyes y regulaciones sobre la inversión extranjera que permiten la inversión de capital privado y extranjero en el sector eólico, y la repatriación de capitales. Sobre la base de esta ley (en el 2008 la potencia eólica instalada era nula), ya en el 2009 se instalaron 40 MW y se prevé que continúe un desarrollo acelerado.


  Perú

El Decreto Ley 1002, o Ley RER, y el Decreto Supremo
No. 050-2008-EM (Reglamento), se aprobaron en el 2008, los cuales establecen incentivos para el desarrollo de las Fuentes Renovables de Energía No Convencionales (ERNC), tales como la energía eólica, solar, mareomotriz, geotérmica y las hidroeléctricas
de pequeña escala.

Entre sus beneficios se declaran la prioridad en el despacho de los operadores del sistema eléctrico nacional interconectado, 20% de depreciación anual acelerada, una prima de mercado y la devolución anticipada del Impuesto General a las Ventas. La prima va dirigida a los que generen electricidad con energías renovables.

Los especialistas plantean que el marco regulatorio es aceptable. Falta la toma de conciencia, la capacitación y las decisiones para obtener una matriz energética en la que participen todas las fuentes de energía disponibles, con la premisa de eliminar las amenazas del cambio climático, la conservación de la Amazonía, sensibilizar a las comunidades y tener en cuenta el agotamiento de los recursos endógenos.


  República Dominicana

En el 2007 se promulgó la Ley de Incentivos a las Energías Renovables (Ley No. 5707), que constituye el marco normativo y regulatorio fundamental de obligatoria aplicación en todo el país, con el fin de estimular y normar el desarrollo de proyectos y regular la inversión en emprendimientos que empleen fuentes renovables de energía, y que pretendan aprovechar dichos incentivos.

Entre otros objetivos estratégicos, la Ley establece aumentar la diversidad energética del país en cuanto a la capacidad de autoabastecimiento de los insumos estratégicos que significan los combustibles y las fuentes de energía no convencionales, siempre que resulten más viables; buscar la independencia en cuanto al uso de combustibles fósiles importados; estimular los proyectos de inversión privada, desarrollados a partir de fuentes renovables de energía; mitigar los impactos ambientales negativos de las operaciones energéticas con combustibles fósiles; propiciar la inversión social comunitaria en proyectos de fuentes renovables de energía; contribuir a la descentralización de la producción de energía eléctrica y biocombustibles, para aumentar la competencia del mercado entre las diferentes ofertas de energía, y contribuir al logro de las metas propuestas en el Plan Energético Nacional, específicamente en lo relacionado con las fuentes renovables de energía, incluyendo los biocombustibles.

La Ley establece incentivos generales a la producción y uso de las fuentes renovables de energía, la exención del impuesto sobre la renta, la reducción de impuestos al financiamiento externo, el incentivo fiscal a los autoproductores, el incentivo a proyectos comunitarios y los certificados y/o bonos por reducción de emisiones contaminantes, entre otros propósitos.


  Uruguay

El Decreto 77/2006 estableció la realización de procesos licitatorios para la contratación por parte de la empresa eléctrica estatal Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE), de una potencia total de 60 MW de energías renovables no tradicionales. El resultado final se basó en la formulación de contratos con generadores de biomasa (40 MW)
y eólicos (20 MW).

En la Ley 18.362, promulgada el 6 de octubre de 2008 (artículos 242-251), se establece la oportunidad de la energía eólica. A la fecha de este reporte, el Gobierno se encuentra redactando la reglamentación de estos artículos. Autoridades nacionales también adelantaron que se encuentra en proceso un decreto que fija exoneraciones fiscales especiales a los emprendimientos de producción de partes para equipamiento y generación de energía, a partir de fuentes renovables y autóctonas.


A modo de conclusión

Los países de América Latina y el Caribe, Cuba entre ellos, cuentan con abundantes recursos en energías renovables (mucho más que de combustibles fósiles en la mayoría de los países), y con recursos humanos con la capacidad necesaria para desarrollar proyectos de investigación y desarrollo. Ello permitiría la apropiación y aplicación de las tecnologías energéticas renovables requeridas, así como el fortalecimiento de la industria nacional. Ante la situación energética actual, en la que la dependencia de los hidrocarburos y la generación de gases efecto invernadero es lo que predomina, se requiere un cambio de paradigma energético, reevaluando el modelo de desarrollo. La introducción de las fuentes renovables de energía para la solución de este problema, es un factor fundamental.
Cronología de las leyes pro energías renovables
Algo que confirma cómo el mundo ha identificado la necesidad de leyes en pro de las energías renovables, es que más de sesenta países tienen alguna ley para la promoción de la generación de potencia con energías renovables; además, aquellos países con mayor potencia instalada de tecnologías de las fuentes renovables de energía han promulgado alguna ley al respecto. Son diferentes las variantes de leyes que se han aplicado en cuanto a la forma de operar. El tipo más común es la conocida como de tarifas fijas y predefinidas (Feed-in tariff y Feed-in law, en Inglés). Existen, además, los sistemas de cuotas o normas de cartera de renovables, subsidio a la inversión, los créditos fiscales a la inversión, impuestos a la venta o a la energía, las licitaciones públicas, los certificados verdes negociables y sistemas de prima fija, entre otros. La primera ley de apoyo a las energías renovables fue del tipo de Feed-in tariff, creada y aplicada en los EE.UU.; le siguieron Alemania, Dinamarca, Grecia, India, Italia, España y Suiza, en los principios de los años 90. De los países del ALBA, Ecuador, Nicaragua y Bolivia son los que aplican leyes pro energías renovables.
Año

1978
1990
1991
1992
1993
1994
1997
1998
1999
2000
2001
2002





2004




2005




2006
2007


2008
2009
Países/estados/provincias

Estados Unidos
Alemania
Suiza
Italia
Dinamarca, India
España, Grecia, Costa Rica
Sri Lanka
Suecia
Portugal, Eslovenia, Noruega
Tailandia
Francia, Letonia, Colombia
Argelia, Austria, Brasil, República Checa,
Indonesia, Lituania, Chipre, Estonia,
Hungría, Corea del Sur, República Eslovaca,
Maharashtra (India)
Italia, Israel, Nicaragua, Isla del Príncipe Eduardo
(Canadá), Andhra Pradesh y Madhya Pradesh
(India), Chile
Turquía, Washington (EE.UU.), Irlanda, China,
India (Karnataka, Uttaranchai, Uttar Pradesh),
Ecuador
Ontario (Canadá), Tailandia
República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Sur de Australia (Australia), Croacia.
México, Perú, Uruguay
Argentina

A partir de los años 2000, el apoyo político ya se perfila en varios países de América Latina y el Caribe, como lo vienen haciendo el continente europeo y otras áreas. Esto se ha visto concretado en leyes y regulaciones que persiguen como objetivo borrar la marginalidad en que se encuentran las energías renovables, por efecto de las distorsiones en el mercado energético. La toma de conciencia sobre la necesidad de apoyos políticos en forma de leyes y regulaciones ya aparece en varios países de nuestro continente, con más desarrollo en Argentina, Brasil y México, y en otros sin los mismos niveles de desarrollo, como El Salvador, Nicaragua y República Dominicana.

Estas leyes, aunque diferentes en cada uno de los países, ya que han sido adaptadas a las condiciones de cada uno, indican que sus gobiernos han comprendido que sin los apoyos políticos y financieros a las fuentes renovables de energía, la dependencia de los hidrocarburos seguirá caracterizando a nuestra región, y continuarán en situación desventajosa con respecto a los subsidiados combustibles fósiles y nucleares. Cuba se encuentra elaborando una legislación para el incentivo a las energías renovables que se prevé sea promulgada próximamente.

* Doctor en Ciencias Técnicas. Profesor Titular del Centro de Estudio de Tecnologías Energéticas Renovables (CETER), La Habana, Cuba.
e-mail: conrado@ceter.cujae.edu.cu